식품 안전과 통상 전략

식품 안전 기준, 수출장벽 여는 열쇠

34호 (2009년 6월 Issue 1)

2009년 4월 9일 캐나다 정부는 한국 정부가 적절한 이유 없이 캐나다산 소고기에 수입 제한 조치를 내렸다는 이유로 한국을 국제무역기구(WTO)에 제소했다. 2003년 5월 광우병 소가 발견된 직후부터 한국이 캐나다산 소고기 수입을 금지해왔기 때문이다. 문제는 미국과의 형평성이다. 미국과 캐나다는 모두 2007년 국제수역사무국(OIE)이 지정한 광우병 위험 통제국이다. 하지만 한국 정부가 2007년 6월부터 미국산 소고기의 수입만 허용하자 발끈한 캐나다 정부가 소송을 제기했다.
 
캐나다 정부는 소고기 수입 차별보다 어려운 문제도 들고 나왔다. 한국 정부가 2008년 9월 우여곡절 끝에 개정해 시행 중인 ‘가축 전염병 예방법(가축법)’에 관한 사항이었다. 현재 한국 정부는 가축법을 통해 30개월 이상 소고기에 대한 수입을 기본적으로 금지하고 있다. 캐나다 정부는 이 법의 과학적 근거가 전혀 없다고 주장하고 있다.
 
한국과 캐나다가 협의 절차에서 원만한 합의를 내놓지 못한 채 공식 소송으로 넘어가면 어떻게 될까. 한국 정부는 캐나다산 소고기에 대해 미국산 소고기보다 엄격한 수입 제한 조치를 부과해야 하는 과학적 근거를 제시해야 할 뿐 아니라, 가축법이 규정하는 30개월 이상 소고기 수입 제한 조치의 과학적 정당성까지 입증해야 한다. 가축법은 지난해 광화문 한복판에서 몇 달 동안 촛불 시위가 벌어진 후 미국과의 추가 협상으로 도입된 법안이다. 우리 정부가 이번 소송에서 패소한다면 심각한 사회적, 정치적 파장이 불가피하다.
 
사실 우리에게 소고기 수입 문제는 각별한 의미가 있다. 1980년 초 한국 정부는 대규모 육우 도입 사업을 벌였다. 이 여파로 1985년 국내 송아지 값이 2년 전보다 70% 가까이 급락하는 소 값 파동이 발생했다. 이로 인해 국내 축산 농가는 막대한 타격을 입었고, 결국 정부는 외국산 소고기 수입을 전면 중단했다. 이에 수출길이 막힌 미국, 호주, 뉴질랜드 정부가 1988년 관세무역일반협정(GATT)에 소송을 제기했다.
 
당시 한국은 국제수지 적자가 많은 개발도상국에 예외적으로 인정되는 수입 제한 권한을 내세웠다. 그러나 공교롭게도 한국은 1986년부터 1988년까지 건국 이후 최초로 경상수지 흑자를 기록했다. 금리, 유가, 달러 가치가 모두 낮은 소위 3저(低) 호황과 서울 올림픽 특수 덕분이었다. 결국 한국 정부는 국제수지 적자에 근거한 수입 제한 조치의 타당성을 인정받지 못하고 패소했다. 이후 한국 정부는 소고기 수입 제한을 포함해 국제수지 적자에 기초한 상당수 수입 제한 조치를 전면 철폐했다.
 
소고기 문제가 가져온 1980년대의 통상 분쟁은 한국의 수입 체제를 전면적으로 변화시키는 계기가 됐다. 과연 이번에 등장한 소고기 분쟁은 한국의 식품 안전과 관련한 통상 정책에 어떠한 변화를 가져올까. 많은 사람들이 이번 분쟁의 결과를 주시하는 이유다.
 
WTO 체제 아래 식품 안전 문제는 주로 유럽연합(EU), 미국, 호주 등 선진국 때문에 생긴다. 선진국이 식품 안전에 대해 과도할 정도로 까다로운 기준을 적용하면서 문제를 낳고 있기 때문이다. 1995년 WTO 체제가 등장한 후 반년도 지나지 않아 한국도 식품 안전에 관한 이유로 두 차례나 소송을 당한 적이 있다.
 
이렇듯 자칫 하찮아 보일 수 있는 식품 안전 문제는 각국의 통상 정책에서 차지하는 비중이 엄청나다. 현재 한국 정부는 한식의 세계화를 통한 식품 산업 발전 전략을 대대적으로 추진하고 있다. 이제 식품 안전 문제는 한국 식품 산업계의 사활이 걸린 사안이다.
 
수입 제한 조치와 과학적 정당성
WTO 협정은 국민 보건을 내세운 회원국 정부의 수입 제한 조치를 포함해, 필요하다면 언제든 식품 안전에 관한 검역을 할 수 있도록 허용하고 있다. 뿐만 아니라 국제 기준보다 높은 수준의 식품 안전 조치도 허용한다. 그러나 이러한 조치를 시행하려면 반드시 객관적으로 입증할 수 있는 과학적 정당성이 필요하다. 또 비슷한 상황에 처한 회원국 간에는 차별 대우를 할 수 없다.
 
식품 안전에 관한 무역 제한 조치의 핵심 근거가 과학적 정당성으로 떠오르면서 식품 교역에서 차지하는 과학의 비중이 엄청나게 커졌다. 하지만 과학적 기준의 사용 방식에 대한 논란과 이견은 여전하다. WTO 설립 초기 등장했던 호르몬 사용 소고기 문제를 보자.
 
EU는 1970년대부터 소 사육에 관한 호르몬 규제를 강화했다. 당시 프랑스와 이탈리아에서 송아지 사육에 광범위하게 쓰였던 합성 호르몬 DES가 유년기 어린이에게 심각한 장애를 가져온다는 주장이 제기됐기 때문이다. EU는 1986년부터 본격적으로 소의 성장 촉진용 호르몬 사용을 규제하고, 성장 호르몬 사용을 허용하는 미국산 소고기 수입도 금지했다.
 
호르몬 사용 소고기를 당연시하며 소비하던 미국 정부는 이 조치에 강력하게 반발했다. GATT를 통한 분쟁 해결 시도가 실패하자 미국은 1989년부터 EU에 대해 무역 보복 조치를 취했다. EU 역시 GATT 제소로 맞섰다. WTO가 설립된 이듬해인 1996년, 미국은 EU의 소고기 수입 제한 조치를 신설된 분쟁 해결 기구에 제소했다. 캐나다도 미국 편에 가세했다.
 
당시 논란이 된 호르몬은 몸속에서 자연 생성되는 성(性) 호르몬인 테스토스테론, 프로게스테론을 비롯해 이와 비슷한 효과를 내도록 만들어진 합성 호르몬 6종류였다. 문제는 수입 금지 조치의 근거가 된 이 합성 호르몬의 안전성을 EU가 인정하지 않았다는 점이다. EU가 자체 실시한 전문가 조사에서도 해당 호르몬의 위해성이 드러나지 않았다. 그러나 EU는 식품 안전에 민감한 소비자 단체와 유럽 축산업계의 압력으로 수입 금지 조치를 강행했다. 결국 이 소송에서 EU는 패소했다. 하지만 패소한 후에도 소고기 수입 제한 조치를 고수, 1999년 중반부터 매년 1억2000만 달러 이상의 무역 보복을 받았다.
 
2003년 9월 EU는 해당 합성 호르몬에 대한 위험 평가를 다시 실시한 후 기존 법규를 개정하고, 자신들이 WTO 판결을 이행했다고 주장했다. 그러나 여전히 미국 및 캐나다산 소고기의 수입 제한 조치는 유지했다. 이에 반발한 미국과 캐나다는 EU에 대한 무역 보복 조치를 철회하지 않았다. 그러자 이번에는 EU가 2005년 WTO에 양국의 보복 조치가 합법적이지 않다고 제소했다. 지난한 소송이 이어지면서 미국과 캐나다의 보복 관세 대상이 된 유럽의 치즈, 과일 주스, 피혁, 포도주 등의 생산업체들만 수년째 애꿎은 피해를 보고 있다.
 
식품 안전 검증 방식의 차이
식품 안전에 대한 관리는 모든 국가가 하고 있다. 하지만 그 정도나 방식의 작은 차이가 때로는 예기치 못한 상황을 낳기도 한다. 한때 스위스 시장을 장악했던 한국산 라면이 사라진 이유도 이 식품 안전 검증 방식의 차이 때문이다.
 
2000년대 초반 스위스 최대 유통업체 미그로(Migros)는 연간 250만 스위스프랑 이상의 한국산 라면을 판매했다. 기타 유럽 시장에서 한국 라면의 수요자는 대부분 한국 교포였지만, 스위스에서는 현지인들에게 큰 인기를 끌었다. 그러나 2003년 6월 한국산 라면 수프에서 방사선 조사 검출물이 나오자 스위스 정부는 즉각 판매 금지 조치를 내리며 민감하게 반응했다. 당시 생산업체는 ‘우리는 제품에 방사능 살균 처리를 한 적이 없으며, 20종의 라면 수프 원료 중 일부 수입 재료에 문제가 있다’는 반응을 보였다.

이때 주목할 부분은 한국과 스위스의 방사능 검사 방식의 차이다. 한국은 완성 식품에 방사능 조사를 할 때에만 이를 의무적으로 표기하도록 규정했다. 그러나 대부분의 유럽 국가들은 재료 중 하나라도 방사능 조사를 했다면 이를 반드시 표기하도록 했다. 문제는 한국 식품업체들이 상당수 재료를 수입해오는 중국 등 개발도상국에서는 방사능 조사에 대한 기준이 거의 없었다는 점이다. 수입 단계에서 검역 관리 기관의 방사선 처리 검증 능력이 부족하다 보니, 식품업체가 일일이 자사의 수입 재료가 방사능 조사를 거친 것인지 아닌지를 확인해야 했다.
 
한국산 라면이 사라진 미그로의 판매대는 이후 소위 ‘한국 기무치’를 사용했다는 일본산 김치 라면으로 채워졌다. 한국 식품의 세계화를 가능하게 할 교두보 하나를 잃어버린 셈이다.
 
식품 안전 기준 설립의 중요성
식품 안전성을 확보할 때 가장 중요한 사안은 올바른 안전 기준을 세우는 일이다. 제대로 된 안전 기준이 없다면 관련 업계에 치명적인 문제를 불러올 수 있다.
 
양봉업계의 사례를 보자. 2006년 9월 한국 소비자시민모임은 홍콩소비자협회와 공동으로 시판 중인 23개 벌꿀 제품에 항생제 잔류 검사를 실시했다. 그 결과 13개 제품에서 항생제가 검출됐다. 국내에서 유통 중인 벌꿀의 절반 이상에서 항생제가 나온 셈이다. 특히 클로람페니콜처럼 축산물에 절대 사용할 수 없는 유독성 항생제도 검출됐다. 언론은 이 ‘항생제 범벅 벌꿀’ 문제를 대대적으로 다뤘다.
 
항생제 사용이 일반적인 축산물 및 양식 수산물에 대해서는 엄격한 식품 안전 기준이 만들어져 있다. 양봉업계도 겨울을 나는 벌들의 면역성을 높이기 위해 항생제를 관용적으로 사용해왔다. 문제는 이에 대한 안전 기준이 전무했다는 점이다.
 
식품의약품안전청은 항생제 옥시테트라사이클린의 벌꿀 잔류 기준을 0.3ppm으로 규정하는 등 뒤늦은 대책을 발표했다. 하지만 시판 벌꿀에 대한 신뢰를 잃은 국내 소비자들은 꿀 소비를 대폭 줄이거나 수입 꿀을 찾기 시작했다. 벌꿀 수입액이 그 실상을 알려준다. 2000년 한국의 꿀 수입 규모는 60만 달러를 밑돌았으나, 2008년에는 250만 달러를 훌쩍 넘어섰다.
 
1995년 10월 한국을 떠들썩하게 했던 고름우유 파동도 비슷하다. 유방염에 걸린 젖소에서 고름 섞인 우유가 나온다는 뉴스가 터진 후 파스퇴르 유업은 이를 마케팅 도구로 사용했다. 파스퇴르 유업은 ‘파스퇴르에서는 고름우유를 팔지 않습니다’라는 광고를 대대적으로 내보냈다. 이에 유가공협회가 맞대응하면서 상호 비방전이 시작됐다. 당시 고름우유에 대한 정확한 안전 기준은 없었다. 경쟁 업체들의 주장과 논박만 무성한 가운데 소비자는 국내 우유업계 전체에 불신을 갖기 시작했다. 결국 파스퇴르 우유를 포함한 전체 국산 우유 소비량이 대폭 줄어들었다.
 
한편 이 사태로 국산 우유를 확보하기 어려워진 식품 가공업체들은 220%의 고율 관세가 붙은 분유 대신 40%의 관세가 붙은 모조 분유 수입을 크게 늘렸다. 1993년 약 3000톤에 그쳤던 국내 모조 분유 수입은 1995년에는 2만8000톤 이상으로 급증했다. 이에 축협중앙회는 무역위원회에 수입 제한(세이프가드) 조치를 신청했다. 이 조치로 큰 타격을 입은 대상은 유럽 낙농업계였다. EU는 한국 낙농업계가 피해를 입은 일은 고름우유 파동과 같은 한국 내부 요인 때문이라고 반발하며 한국을 WTO에 제소했다. 결국 한국은 WTO 최초의 세이프가드 분쟁에서 패소하며 수입 제한 조치를 철회했다.
 
위의 두 사례는 제대로 된 식품 안전 기준이 없을 때 해당 분야의 업체들이 감수해야 할 위험이 얼마나 큰지를 잘 보여준다. 이제 기업들은 식품 안전 기준을 자사 사업에 부담만 주는 귀찮은 정부 규제로 인식해서는 안 된다. 엄격한 식품 안전 기준은 안정된 사업을 벌일 수 있는 선결 요건이라고 인식해야 한다.
 
여담이지만, 구약성서의 출애굽기에는 이집트를 탈출하는 모세가 ‘젖과 꿀이 흐르는 아름답고 넓은 땅’으로 동족을 이끄는 장면이 나온다. 당시의 목축과 양봉 수준을 알 수는 없지만, 우리와 같은 식품 안전 문제를 겪지는 않았으리라 확신한다.
 
기업의 통상 전략
식품 안전 규제는 기업 성장을 가로막는 고리타분한 구시대 유물이 아니라 한 나라의 식품 품질과 산업 수준을 가장 잘 보여주는 지표다. 그런데 전 세계적으로 규제 개혁 및 철폐 바람이 불면서 한국에서도 식품 안전 기준의 도입이나 강화 노력이 늦어지는 추세다. 2000년대 초반부터 논의되던 식품안전기본법이 2008년 12월에야 시행된 것도 한 예다.
 
하지만 식품 안전 기준은 날이 갈수록 더욱 강화돼야 한다. 앞서 언급한 사례나 최근 중국의 멜라민 파동에서 보듯, 식품 안전 규제의 미비는 기업의 편의를 도와주는 것이 아니라 오히려 사업 자체를 위험에 빠뜨릴 수 있다.
 
때문에 기업들은 정부의 조치를 기다리기 전에 스스로 식품 안전 및 위생 기준을 강화해야 한다. 특히 국내 기준이 국제 기준을 따라가지 못할 때는 국제 기준을 자발적으로 도입하는 방안도 강구해야 한다. 단순히 자국민의 건강과 식품 산업을 지키기 위해서가 아니다. 국내 식품 안전 기준이 강화될수록 개발도상국의 저가 제품, 특히 중국산 제품과 차별화할 기회도 커진다. 거대 시장들과의 자유무역협정(FTA) 타결 임박으로 한국 식품 산업은 절호의 기회를 맞이했다. 미국, EU, 일본 등 선진국 시장으로 진출할 길이 활짝 열렸기 때문이다. 실제 2003년 미시간대 연구도 아시아 시장의 경제 통합이 빨라질 때 한국 식품 산업이 최대 수혜자가 될 가능성이 높다고 꼽았다.
 
한국 정부는 지난달 영부인을 명예회장으로 하는 ‘한식 세계화 추진단’을 발족시켰다. 이제 이를 뒷받침할 ‘식품 안전 세계화 추진단’도 설립해야 한다. 차제에 식품 안전을 통합 관리할 식품안전청 설립도 반드시 이뤄져야 한다.
 
농림수산식품부의 영문 명칭은 ‘Mini-stry for Food, Agriculture, Forestry and Fisheries’다. 비록 영문에서나마 농림부 역사상 최초로 식품(food)을 농림, 수산보다 앞세웠다는 점은 시사하는 바가 크다. 정부는 수준 높은 식품 안전 체제를 확립하고, 이를 발판으로 한국 기업들은 세계 식품 산업계의 강자로 거듭나기를 기대한다.
 
편집자주 한·미 자유무역협정(FTA) 협상 타결과 글로벌 경쟁 격화로 통상 전략에 관한 기업들의 관심이 높아지고 있습니다. 통상 분야 전문가인 서울대 국제대학원 안덕근 교수가 한국 기업에 꼭 필요한 주요 통상 관련 법규와 조항, 기업들의 실제 사례, 이에 대한 대응 방안 등을 연재하고 있습니다. 독자 여러분의 많은 성원과 관심 바랍니다.
 
필자는 서울대 국제경제학과를 졸업하고, 미국 미시간대에서 경제학 박사 학위를 취득했다. 법과대학 J.D. 및 뉴욕 주 변호사 자격증도 갖고 있다. 세계무역기구(WTO)와 스위스 세계무역연구소(WTI) 등에서 근무했으며, 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수를 거쳐 현재 서울대 국제대학원 교수로 재직하고 있다. 국제통상협상, 통상분쟁, 통상정책 및 전략 분야에 대해 활발하게 연구하고 있으며, 세계무역기구(WTO)와 세계은행(IBRD) 등 국제 기구 및 개발도상국 정부 자문 활동도 하고 있다.
동아비즈니스리뷰 285호 AI on the Rise 2019년 11월 Issue 2 목차보기